邓聿文：地方政府已成一个利益集团
我曾在《谁是中国改革的既得利益者》一文中把中国的利益集团划分为7类，其中一类是地方政府及其相关官员，并指出，这些年来，各级地方政府在招商引资、城市化、土地买卖、房地产发展等体现地方政府政绩和利益的活动中，把自己掌握的公权力市场化、资本化，通过各种途径设租、寻租，轻易获得超常规利益。地方官僚集团还在房地产调控、高耗能产业发展、食品整顿、高速公路收费清理等几乎各个方面，都形成了一个个与全国利益有别的独属于地方小集团的利益。
最近郑州黄河公路大桥和宁夏吴忠黄河大桥的收费被取消就是一个最好的注脚。前者10月8号宣布取消运营了26年的收费，但目前有消息曝出，其经营方中原高速的实际控股人系河南省政府，在中央严查超期收费背景下，河南省政府迫于压力才不得不发公告结束收费。后者则在收费站撤销当天即封路，而下达封路令的是交通厅，它表示是基于安全的考虑而做出的行政行为。
说实话，看到这样的新闻内心感到很悲凉。如上所述，虽然清楚地方政府早已成为一个利益集团，却未想到他们公然能够用这种方式抗拒和表达对取消收费的不满。由此可见，地方政府和部门作为自利集团的能量可能超出我们一般人的想象。
所谓政府的自利性，是指政府除了具有管理公共事物的属性外，还具有追求自身利益最大化的属性。它包括政府中的一切组织和个人寻求自身利益最大化的举动，比如对权力、金钱等的追求。在这两起事例中，地方政府就 地以政府公司的面目而出现，已完全沦为在市场中逐利的企业，与一般企业的行为无异，甚至还不如一般企业对市场道德的遵守。
对于地方政府和部门的公司化自利行为，有学者曾将其解释为中国经济高速增长的一个决定性因素。这在某种程度上也不能说完全不对。改革开放以来的中国现代化，是地方政府导向的现代化，在社会资源缺位的情况下，地方政府成为拉动现代化的最大动力，因而，其表现出一定的自利性也很正常。然而，以追求经济增长特别是财政收入为 动力的政府逐利化或公司化，虽然在某些时候能够带来社会财富的大幅增加，也能够提高社会成员的福利水平，但在社会治理方面，在社会整体利益上，它更多带来的是灾难。
原因在于，政府变成公司，与一般市场上的公司不同，如果说，后者还要受到市场中一系列的合约和规则所制约和支配，政府公司则没有这些限制。因为政府是市场规则和合约的制定者和执行者，因而政府拥有一般市场公司根本不具有的强制权力。另外，公司为了取得利润，还要善待消费者，得到一个好的社会评价，虽然多数时候单个消费者的力量不如公司，但他如果觉得没有受到公司的应有尊重，完全可以用脚投票，然而，政府公司则不在乎这些。所以，政府的公司化会带来如下后果：假如政府和民众的利益具有暂时一致性，政府公司化或能给民众带来福利的改善；假如政府跟民众的利益不一致，政府公司化首先是要保证政府这个公司利益的最大化，与“公司”利益无关的东西都会统统靠边站，甚至被清除。这时候的政府，就不再是为民服务的政府，虽然它还打着为民服务的旗号。而在多数情况下，政府呈现给社会的是后者。高速公路的迟迟不愿取消收费就是如此。
以郑州黄河公路大桥为例，该大桥开始是以政府还贷的形式收费，收了10年，后来变身企业，成为经营性大桥，又收了4年，到此，其政府贷款已经还完，按理，该免费通行。然而它不，河南省政府搬出了2004年国务院公布的《收费公路管理条例》，该条例有这样的规定：政府还贷公路的收费期限最长不超过20年，经营性公路的收费期限最长不超过25年。河南省政府说，按经营性公路计算，郑州黄河大桥还可以继续收费不超过25年，一直费到2020年。鉴此，在2008年的审计报告中，审计署曾对其以违规定论，指出它共多收了16年的过路过桥费。对审计署的警告以及此后社会对其取消收费的呼吁，河南省政府却充耳不闻，一点都不在乎。要不是去年国家五部委开展对公路乱收费的清理，河南省政府恐怕还得继续收下去。
地方政府为什么敢不买审计署的账？因为它能利用相关制度和政策的缺陷为自己撑腰。正如审计署批评的，一些地方政府和交通部门从自身利益出发，把收费公路作为融资平台，将政府还贷公路随意转为经营性公路：一方面，经营企业从地方政府批准的高收费期限和收费标准上获取收益，用来再投资政府指定的其它项目及弥补财政经费等；另一方面，地方政府也从包括公路等各种投资活动、企业经营收益中获得税收收入等。我国对高速公路实行的是特殊经营制度，只有取得特殊经营许可权的企业才可从事高速公路的修建、经营和管理，而政府一般把特殊经营许可权赋予给政府控股的企业或与政府有相当关系之企业。他们在政府的收费还贷快到期时，往往利用《收费公路管理条例》的漏洞，通过转让经营权、或者将其他项目债务并入收费公路等方式，变更公路性质，把政府还贷公路变成企业经营性公路，从而得以继续收费，而且比原来的时限更长。像郑州黄河公路大桥，河南省交通厅早在2000年8月，以资产作为家底，组建成立了河南高速公路发展有限责任公司，同年12月，该公司又以最大股东身份，入主新成立的中原高速公路股份有限公司。2003年，中原高速进入A股市场。通过这样几经转手，黄河公路大桥成为了资本市场上的优质资产。
但这是否意味着政府对企业利用制度缺陷自肥的行为就无能为力？当然不是！若政府真正为全民利益着想，履行其作为社会公共利益管理者的职能，还是有办法来阻止企业擅自改变公路性质的。因为当企业的经营影响到社会公众的权益，或者政府不满企业的经营状况时，特许经营合同里通常会有一条，政府始终保留调整、变更、直至终止合同执行的权力。虽然对这一规定可以争论，但既然有这个规定，为了社会的公共利益，政府就不应该允许企业变更公路性质，或者将已经变更的取消。可是政府并没有这么做，原因无外乎无论政府还是官员个人，都在其中获利匪浅。
可以讲，我国公路收费政策实行近30年来，公路成了地方政府与民争利的工具，政府、公路管理部门、公路经营者及其相关人员等，已结成一个深厚的利益链，这从很多地方的交通厅长前腐后继可见一斑。根据交通运输部新闻发言人何建中介绍，近10年来，全国高速公路交通量年均增长率达9.5%，而2010年当年，全国各省份收费公路共收费2859.亿元。按照这两个数据反推估算，近10年收取的路桥费总额约17223亿元，假如95%用于还贷，那么，收费公路的负债额就不是当前的2.3万亿元，而是减到0.7万亿元，负债率也从64%锐降到约20%。这说明，绝大部分公路收费都未用于还债。
2008年公布的《政务信息公开条例》有一规定，凡涉及到公共服务、提供公共产品的企业，需要公开相关信息。对高速公路来说，就要公开其成本、人工费、维护费、利润和投资方向等。我国对高速公路的投资方向进行了严格的限制，只能投资于与修路有关的项目。但在中原高速，它经营着两家房地产公司，参股一家信托公司、一家银行。从其去年年报来看，两家房地产公司都亏损；也就是说，它把收取的过桥费，投入到亏损的房地产行业中去了，这非常不合理，或许也是河南省政府面对社会呼吁迟迟不愿取消收费的原因所在。
由此看来，在地方政府已成为一个利益集团的情况下，没有破釜沉舟之决心，是很难打破这个利益链条的。此破釜沉舟之决心，就是划清政府与市场的边界，政府专注于社会公共利益的管理，而不是去参与企业的经营；就是公开政府和企业收费的相关信息；就是对政府的权力进行实质性的约束，避免其在发展经济的冲动下，把权力腐败化、资本化。
作者简介：邓聿文，和讯网专栏作者，供职于中央党校学习时报，民革中央社会与法制委员会委员，香港天大研究院特邀研究员、中国问题观察者，多家报刊专栏作家，知名评论家，《幸福的权利》《中国必须赢》、《中国经济大突围》等书作者，主要关注和从事中国社会的转型与改革研究。