什么是立法程序？ 立法的特点有哪些？

　　原标题：什么是立法程序？ 立法的特点有哪些？

　　立法程序的基本概念

 

　　立法程序就是指具有立法权限的国家机关创制规范性法律文件所遵循的制度化的正当过程，是限制立法者恣意进而使立法活动彰显和实现程序正义的制度设置，也是国家通过立法手段协调利益冲突、规制社会秩序及配置社会资源的合法路径和正当法律程序。其中，“制度化的正当过程”凸显了立法程序的制度本色和程序理念。因而，这个定义比较全面地把握住了“程序”与“立法”这两个关键词的涵义，具有一定的科学性、周延性和普适性。 在中国，是指中央和地方国家权力机关和有权立法的行政机关制定宪法、法律、法令(以上统称为法律)和行政法规的行为规范。在法制健全的国家，这种行为规范被逐步完善并上升为法律——立法程序法。

 

　　立法程序为立法活动而存在和设立，离开实体的程序将没有存在的意义;同样，立法活动也离不开特定的程序，否则立法活动将无法开展。1978年十一届三中全会至今，是中国立法工作全面繁荣时期，立法程序也走向规范化、法律化。1978年、1982年宪法，在不同程度上恢复和沿袭了1954年宪法的规定，并在此基础上向立法程序的法规化发展。这两部宪法以及1982年通过的《全国人民代表大会组织法》中关于立法权限的划分，1989年由第七届全国人民代表大会通过的《全国人民代表大会议事规则》中关于立法议案的提出、审议、发言、表决等的 规定，可以看作是关于立法程序的宪法性规定。

 

　　立法的过程

 

　　提出法律草案

 

　　提出法律草案要由有提案权的主体实施。具体情况如下：全国人民代表大会主席团，全国人民代表大会常务委员会，国务院，中央军事委员会， 人民法院， 人民检察院，可以向全国人民代表大会提出属于全国人民代表大会立法职权范围内的议案;全国人民代表大会各专门委员会，国务院，中央军事委员会， 人民法院， 人民检察院，可以向全国人民代表大会常务委员会提出属于全国人民代表大会常务委员会立法职权范围内的议案;一个代表团或者30名以上的人民代表联名，可以向全国人民代表大会提出属于全国人民代表大会立法职权范围内的议案。全国人民代表大会的立法议案提出后，由主席团决定是否列入立法议程，全国人民代表大会常务委员会的立法议案由委员长会议决定是否列入议程。列入议程的议案，提案人和有关的全国人民代表大会专门委员会、人大会的有关工作部门应提供有关资料，提案人应提出关于立法议案的说明。

 

　　审议立法议案

 

　　立法议案提出后，即进入审议或讨论立法议案的阶段。立法议案在提交审议前，可以将草案公布，广泛征求意见。各专门委员会审议立法议案涉及到专门性问题时，可以邀请有关代表和专家列席会议，听取他们的意见。中国审议向全国人民代表大会提交的立法议案的具体程序是：立法议案先经过人大会讨论，决定是否列入全国人民代表大会的立法议程。如果决定了，则提交人大会议主席团，由主席团决定是否正式列入议程。人民代表大会审议立法议案时，先由提案人作该法律草案的说明，然后由各代表团进行讨论，由法律委员会进行综合和修改，并向主席团作审议报告。主席团通过后，再提交大会表决。主席团如果有不同意见，可提交大会审议。中国审议向全国人大会提交的立法议案的程序是：先由委员长会议决定是否提交会全体会议审议，或决定先交由有关专门委员会审议，提出报告，再由会全体会议审议。会全体会议审议 时，提案人要对立法议案进行说明，然后先分组审议，再由全体会议审议。人大会审议立法议案通常进行两次，第一次是初审，第二次进一步审议，两次审议后再进行表决。

 

　　立法议案的表决通过

 

　　中国的立法议案由人民代表或人大会委员采用无记名方式表决(按电钮)。一般立法议案应由全体人民代表或会委员的过半数通过。宪法的修改应由三分之二以上的人民代表通过。

 

　　公布法律

 

　　法律由全国人民代表大会或人大会通过后，由公布。

 

　　立法程序的基本特性

 

　　立法程序的民主性

 

　　立法的民意代表性在相当程度上是通过立法程序的民主性彰显和体现的。现代立法程序其实就是一种通过多数表决作出民主决策而使一切法律具有可变性的制度设置。“民主的真正价值显然不是取决于多数人的偏好，而是取决于多数人的理性。在众口难调的状况下，程序可以实现和保障理性。”就立法实践而 言，惟有通过一系列制度化的合理公正的立法程序规则的运作，民主这种尊重多数人理性的制度安排才能真正落到实处。当然，立法程序的民主性是相对的、有局限的。严格地讲，现代立法程序基本上可以达到多数表决制所要求的尊重多数人理性的民主目的，然而却难以真正实现尊重少数人意志的民主的另一层涵义。“尊重少数”意味着讨论时少数派应有自由表达意见的权利，其言论、观点应受到重视并记录在卷，以供参考和选择;意味着表决时应做到两面俱呈，即对法案赞成或反对的两方面必须分别表决出。法案的通过与否，取决于赞成与反对的人数相对比的结果，而不能仅以一方表示赞成而定音;意味着少数所享有的宪法和法律所保障的公民权利，不能被多数所剥夺。不过，尊重少数原则在立法实践中因操作难度颇大而往往流于形式，或许这并不是立法程序制度自身所能妥善解决的问题。这其实也从一个侧面表明立法程序制度的功能是有限的。

 

　　立法程序的公开性

 

　　具体而言，立法程序的公开性要求具体立法活动，包括提案、质询、讨论、审议和表决等应当让公众知晓;立法听证应当公开进行，尽可能通过新闻媒体对外传播。除涉及国防、外交或其他重大事务不宜公开的外，任何立法会议均应公开举行。除可以自由旁听和采访外，立法会议的一切文件及记录均应公开发表或允许公民自由查阅。立法程序公开的具体方式通常有公布议程、允许公民自由旁听、允许新闻记者自由采访、议事记录公开发表等。立法程序的公开性是公民行使知情权的必然要求。现代社会的公民享有充分的知情权，有权了解和知晓立法机关及立法人员的所作所为，并以行使知情权作为间接参与立法的前提条件。换一个角度讲，作为民意代表机关的议会亦有义务为公众提供有关立法活动的信息，有义务接受社会各界的舆论监督。立法机关拥有相当的立法权限，因而相对地应当给予公民更多的知情权，以评判和监督立法者的行为。立法程序的公开性也是立法者对选民负责原则的具体体现。立法机关有义务为广大选民提供充分的资讯，凡代表的发言、表决等资讯均应公开，以供选民监督代表的职务活动。

 

　　立法程序的交涉性

 

　　立法程序交涉性的道德基础是妥协、合作和宽容的精神。“妥协、合作和宽容”堪称立法程序制度化解利益冲突的奥秘所在，同时也是立法者从事立法活动所应具备的职业道德。其中，妥协是立法程序交涉性的必然要求。就中国当前的立法程序而言，立法案的审议往往仅具讨论的意义。另外，从议程、议案的确定到立法案的审议，从会议讨论到会议表决，代表或委员基于充分发表意见将自己的意志通过立法程序融入并转 化为集体的意志等机制仍然比较薄弱，而;立法程序的交涉性和合议性差势必会影响到立法的科学性。因而，有必要在立法程序中建立法案辩论制度，真正实现充分的交涉和合议。

 

　　立法程序的自律性

 

　　立法程序的自律性是立法机关制度化的产物，也是判断立法机关制度化程度的重要指标之一。与其他组织一样，立法机关在运作一段时间之后，为求得议事和决策等活动的顺利进行，会自行形成一套完善的机制和行为范式，会逐渐产生约束委员言行的行为规范，这些都是立法机关自身制度化的表现。简言之，所谓制度化就是指立法机关形成一套执行特定功能的行为方式的过程。立法机关为使会议有序进行，会自行设计一套完善而周延的议事程序规则。有了自行订立的程序规则之后，议会就逐渐取得了有别于政府的独特的身份和地位，从而有利于相对独立地进行立法活动。事实证明，凡制度稳固健全、制度化程度高、程序自律性强、程序规则完善且周延的立法机关，相对而言不易受外界的影响和干扰。

 

　　立法程序的存在问题

 

　　立法原则的指导和规范

 

　　社会主义市场经济下的立法工作，是一项规模巨大的社会工程。如何保证不同种类、不同立法部门所制定的法律、法规在目标方面具有一致性，在调整范围方面互相配合协调，构成一个完整的法律、法规系统，充分发挥其系统的整体功能;如何避免各级各部门的立法机构或参与立法的机构为本地区或本部门的利益而争夺权利，逃避义务;如何保证立法在全国范围内的统一性，具有预测性和相对的稳定性，有一些指导思想和普遍遵循的原则是必要的。一些学者曾从理论上对此进行过探讨和研究。例如有人认为中国的立法的指导思想应该是五个有利于：即有利于社会主义民主建设;有利于市场经济的建立和完善;有利于发挥各立法主体的积极性;有利于法律的贯彻实施;有利于社会主义法制的统一。有的学者认为，立法的原则应包括民主、公开、公正、权力义务相一致等。也有的学者认为，立法原则还应包括中央和地方分工负责、配合协调、新法优于旧法、上级法优于下级法、立法监督等。但是目前这些讨论还限于研究阶段，到作为普遍遵循的原则还有相当的距离，还需要作大量的工作。

 

　　立法责任和权利不明确

 

　　立法管辖与立法体制有密切的联系。关于中国的立法体制，从人大的系统看，被称作是一元两级的立法体制。即：全国人大的统一领导下，人大及其会和有权的地方人大及会分别行使国家立法权和地方立法权。从行政系统看，也是中央和地方两级立法。但在中央一级中，包括了国务院和国务院所属各部、委、局;在地方一级中，包括了各级地方人民政府和各级地方政府所属的行政机构。此外还存在着授权立法的情况，全国人大及其会可以将属于自己的立法权授予国务院或地方人大及其会，国务院或地方人大及其会也可以将自己的立法权授给或将所得到的授权转授给下属机构或专门机构。由此可见，这种一元两级的立法体制实际上成了多元多级的立法体制。人大系统负责法律、法规的制定;政府系统负责行政法规、规章的制定。全国人大和中央政府负责全国性的法律、法规、规章的制定;地方人大和地方政府负责地方性的法律、法规、规章的制定。加之各级人大和政府都可以进行立法授权或转授权，复杂与混乱程度是可想而知的。表现在实际操作中，这种管辖混乱导致责任与权利的不明确。

 

　　立法程序有待规范化

 

　　中国的立法领域经过多年的实践，已经形成了一套程序，并具有一定的完整性和自己的特色。这一程序在中国近年来的立法工作中发挥了重要的作用。但是随着社会主义市场经济体制的建立和完善，现行立法程序已经不能满足新的需求，一些过去低层次立法中似乎必要的政策调整、行政干预已经成为新形势下立法的障碍。目前立法进程中普遍存在着立法进度缓慢，立法中一些机构争夺权利、逃避义务，行政机关对立法的干预以及相互推诿、设置障碍等。这些也与立法程序不完备有关。在立法议案的起草和修改方面，情况更为混乱，除授权立法当然由相应的被授权机关起草外，其他法律的起草一般也由相应的执法机关起草，加之在修改法律草案时，更多地注重的是各执法机构之间的配合与协调而不是对被执法人权利的保障，也很少征求被执法人的意见，更不可能让被执法人能参与修改或起草。如此制定出来的法律，对于执法者来说比较方便可行，而对守法者来说可能会有许多困难或不便，因为守法与执法，虽然从大范畴上看是一个统一的整体，二者的最终目标是一致的，但毕竟出发点不同，在实施中会有许多矛盾和冲突，如果迁就了执法者，就会损害守法者利益，挫伤守法者守法的积极性。